卫生院编制空余、编外用人同时存在，怎么回事？

乡镇卫生院人员编制是维持其人力资源稳定、促进其发展的重要行政杠杆和经济杠杆。国家卫生计生委新农合研究中心科研与综合管理室课题组在对全国东中西部12县（市）186家乡镇卫生院进行现场调研后发现，我国乡镇卫生院人员编制管理在上级指导标准、当地执行标准、编制利用水平、人员入编资格和入编办法等方面存在若干问题，并由此产生诸如人员超编和编制空余并存、编制不足与编制挪用共生等现象。针对上述问题，课题组提出了相应对策。

现 状

问题一：增编或缺编

原因：国家标准与地方规定难统一

乡镇卫生院人员编制的国家指导编制标准是指中央和国务院有关部门制定的、非指令性的乡镇卫生院每单位服务人口应配置的工作人员的编制数量。2011年，中央编办、卫生部、财政部联合印发的《关于乡镇卫生院机构编制标准的指导意见》指出：原则上，乡镇卫生院人员编制按照服务人口1‰左右的比例核定；各省级、县级政府按照国家指导性标准，结合本地实际制定乡镇卫生院人员的省级、县级指导性编制标准。

本次调研的12个县制定的人员编制标准，平均为每千服务人口或农业户籍人口1.2个，其中2个县的标准低于国家指导标准（每千人口不足1个）。

乡镇卫生院人员编制的当地执行标准是指在一定时期内各地政府经核定批准各卫生院每千人口可实际配置的工作人员数量。各地因情况不同，通常会出现“增编”或“缺编”现象。“增编”即人员编制的执行标准高于当地规定编制标准；“缺编”即人员编制的执行标准低于当地规定标准。调研的12个县中，有5个县的执行标准与规定标准基本一致，6个县的执行标准远高于规定标准，低于规定标准的仅有1个县。

问题二：空编或超编

原因：编制利用不到位

考察各地卫生院人员编制利用水平可以从人员编制的名义利用率和实际利用率两个方面入手。

人员编制名义利用率是指乡镇卫生院在编人数占按当地执行标准测算应有编制数量的比例。其中在编人数多于应有编制数量为“超编”，在编人数低于应有编制数量为“空编”。调研的12个县中，6个县的在编人数与应有编制数额基本一致，“超编”或“空编”幅度均不超过10%；1个县的在编人员超过应有编制42%，“超编”现象严重；还有5个县编制名义利用率在63%~88%之间，“空编”率最高达37%。

乡镇卫生院人员编制实际利用率是指各卫生院实际在岗的编制内人员占应有编制数量的比例。由于调研地区乡镇卫生院部分编制内人员被上级机构长期借用，因而存在一定的在编不在岗现象，在编不在岗的“占编”人员比例达7.69%，在编人员的在岗率仅为92.31%，实际编制利用率不足85%。

调查的186家乡镇卫生院中，应有编制数量不能满足实际需要的约占18%，编制数量利用不足的占32%，另外约50%的乡镇卫生院存在一部分在岗人员没有编制，但尚有一定数量的编制没有利用的现象。

对 策

调整编制配置指导标准，以每千服务人口0.8人~3人为宜

调查发现，乡镇卫生院“增编”现象较“缺编”更为普遍。编制标准设置过低导致增编、超编和编外用人问题。人事部门给卫生院核定的执行标准普遍超过政策规定的编制指导标准，同时在岗人数又超过了执行标准。这一现象表明，当前的指导性编制标准已经不能满足乡镇卫生院履行其职能的需要，而且这些地区已经具有根据乡镇卫生院实际需要增加编制配给数量的现实能力。

因此，建议国家重新制定具有普遍的地域适宜性的乡镇卫生院人员编制配置指导标准，此标准以每千服务人口0.8人~3人为宜。在此基础上，统筹考虑乡镇卫生院承担的基本医疗和公共卫生职能，合理核定医疗服务人员和公卫人员编制配置标准及结构。

放宽入编标准，降低或取消招考比例限制

入编标准偏高是导致编制空余和编外用人现象并存的直接原因。部分地区人社部门按照事业单位人员招聘原则，规定只能招收本科以上的应届毕业生，且每个岗位报考人数与招考人数比例超过3∶1才能开考，这样便将那些具备在乡镇卫生院工作能力但不符合报考要求的人拒之门外，而当地能够满足报考条件的应考人员又非常少，由此导致有限的编制数量不能被有效利用。同时，乡镇卫生院为了保证正常运行，又不得不大量使用非在编人员，由此又导致了编制数量有剩余而大量人员不能入编。

只有适当放宽报考人员学历层次等方面的条件，才能充分利用政府配给的编制数额。调研发现，具有专科学历的人员在一些地区更受欢迎，更具适用性，他们更易取得执业资格，稳定性更强。对于因报名数额不能满足招考最低限额要求而不能招考的地区，在坚持报考人员必须具备合格报考资格的前提下，可根据实际情况降低甚至取消招考比例，并简化招考手续，以化解这些地区“有巢无凤”的困境。

破格招聘具有岗位胜任能力的编外人员

地方财政供养能力不足是导致编制空余和编外用人的经济原因。由于在编人员均属财政供养人员，各地政府从其可支配财力出发对乡镇卫生院每年的编制指标使用实行计划控制。因此，即使乡镇卫生院迫切需要增加用人数量且尚有空余编制，财政和人社部门仍然会限定每年进人指标，因此每年招聘新人受到“编制定额和指标安排”的双重限制。

各地政府应按照“以用为本、唯才是举”的原则，调剂部分编制使用计划，破格招聘具有岗位胜任能力的编外自聘人员，切实增强这些业务骨干人员的归属感和安全感，以促进卫生院业务技术核心团队的稳定性和持续可成长性。（作者单位：国家卫生计生委新型农村合作医疗研究中心科研与综合管理室）